導致國際秩序危機的第二個原因是，事實證明它不能適應權力關系發生的重大變化。有時候秩序之所以崩潰，是因為其中一個重要組成部分停止發揮作用或不再存在，就像20世紀末蘇聯解體時共產主義國際秩序發生的情況一樣。抑或崛起國家不愿扮演它未參與設計的體系分配給它的角色，而現存大國也許無力對這一體系的平衡做出調整，以包容它的崛起。在20世紀的歐洲，德國的崛起就對國際體系造成了這樣的挑戰，引發了兩次災難性戰爭，歐洲再也沒有從中恢復過來。21世紀，中國的崛起也帶來了類似的結構性挑戰。美中兩國（21世紀的主要競爭者）首腦承諾通過建立新型大國關系，避免歐洲悲劇的重演。這一概念的具體內容仍有待兩國共同闡明。美中（或其中一個）提出這個概念也許是一種戰術策略。盡管如此，這是避免重蹈昔日歷史悲劇覆轍的唯一出路。

    求得秩序兩方面（權力和合法性）的平衡是政治韜略之本。不考慮道德因素的權力算計會將每一次分歧變成實力的較量，各方野心將永遠得不到抑制。面對不斷變化的權力組合，各國將不得不計算得失，卻得不出任何結果。這種做法實難持久。另外，不考慮均衡的道德懲戒也容易導致使用武力解決問題，或推出容易受到挑戰的虛弱政策。以上兩種極端傾向，哪一種都容易危及國際秩序本身的凝聚力。

    部分地由于第九章討論過的技術原因，當今時代的權力處于前所未有的變動中。每一個10年間，合法性訴求的范圍都會以迄今為止難以想象的方式倍增。當武器能夠毀滅人類文明，不同價值體系之間的互動能夠瞬間完成，而且具有前所未有的侵入性時，現有的維持均勢或價值共同體的算計方式可能已經過時。

    隨著以上不平衡的增長，21世紀的世界秩序結構顯然在幾個重要方面存在著重大缺陷。

    首先，國家作為國際生活的基本正式單元，它本身的性質面臨重重壓力，遭到蓄意攻擊和拆解，在有些地區因忽視而受到侵蝕，常被應接不暇的事件淹沒。歐洲開始走出國家范疇，主要憑借軟實力和價值觀來謀劃外交政策。但是，脫離戰略概念去尋求合法性能否長久維持世界秩序令人懷疑。歐洲還沒有賦予自己國家特性，這容易導致內部權力真空和邊境地區力量失衡。中東部分地區已經被分割成相互沖突的教派和族裔，宗教意識濃厚的民兵及背后支持他們的勢力肆意侵犯邊境和主權。亞洲的挑戰與歐洲正好相反，威斯特伐利亞均勢的各項原則大行其道，但都基于同一種合法性概念。

    冷戰結束以來，我們在世界的幾個地區目睹了失敗國家、無主空間等現象。有些國家連這個稱呼都配不上，無法控制武力的使用，也不能行使有效的中央權威。形形色色的準主權單元行為方式模糊不清，而且常常信奉暴力，很多情況下源自對各自迥異的文化做出極端的詮釋。如果大國把cao縱這些單元作為外交政策的話，無政府狀態在所難免。

    其次，這個世界的政治組織和經濟組織不同步。國際經濟體系已經全球化，而世界政治結構還是以民族國家為基礎。全球經濟動力旨在消除不利于貨物和資本流動的障礙，而國際政治體系依然主要基于各種迥異的世界秩序觀，旨在調和不同的國家利益觀。經濟全球化在本質上不顧及國家邊界，國際政策努力調和各國相互沖突的目標，但依然強調邊界的重要性。

    在這些動力作用下，世界經濟連續幾十年持續增長，其間不時地被似乎日益嚴重的金融危機打斷，例如20世紀80年代的拉美、1997年的亞洲、1998年的俄羅斯、2001年及2007年的美國和2010年的歐洲發生的金融危機。贏家（即在一段合理的時間內挺過這些風暴并繼續發展的國家）沒有什么怨言。而輸家（比如深陷結構性泥潭的國家，歐洲南部一些國家就屬于這種情況）尋求的解救辦法否定或至少阻礙了全球體系發揮作用。

    盡管危機發生的原因各有不同，但都具有一個共同特點：過度投機和忽視風險。人們發明出來的金融工具掩蓋了相關交易的本質。放貸者難以評估自己做出的承諾，而借款者（包括大國）難以了解債務的含義。

    因此，國際秩序面臨一個悖論：繁榮取決于全球化的成功，而這個過程經常產生不利于實現夙愿的政治反應。全球化的經濟管理者幾乎沒有機會參與全球化的政治進程。而政治進程的管理者不愿意冒失去國內支持的風險對經濟或金融問題未雨綢繆，因為這些問題非常復雜，只有專家才懂。

    在這種情況下，挑戰變成了一個治理問題。各國政府面臨讓全球化進程向有利于本國利益或重商主義方向傾斜的壓力。在西方，全球化問題與奉行民主的外交政策問題密不可分。尋求國際政治秩序與國際經濟秩序的和諧挑戰了原有的觀點：之所以追求世界秩序，是因為它需要擴大國家框架；之所以需要對全球化加以規范，是因為可持續發展需要調整傳統的模式。

    再次，是沒有一個有效的機制，使大國能在重大問題上磋商，也許還能合作。由于今天的多邊論壇比歷史上任何時期都多，以上批評也許顯得有點奇怪。除了最具權威，但經常在最重要的問題上陷入僵局的聯合國安理會外，現在還有北約和歐盟定期舉辦的大西洋領導人峰會。亞太地區領導人有亞太經合組織和東亞峰會，發達國家有七國集團或八國集團，主要經濟體有二十國集團。美國是所有這些論壇的關鍵參與者。不過，這些會議的性質和頻率不利于闡釋長期戰略。討論日程安排和磋商正式議程占用了大部分準備時間。一些論壇實際上圍繞著各國領導人的日程轉，因為很難定期把各國首腦召集到一個地方開會。與會各國元首由于職務原因，必然更加關注他們在會議上采取的行動的公共影響，傾向于強調戰術意義或公關效果。這個過程除了拿捏公開姿態之外別無他用，頂多是討論一下迫在眉睫的戰術問題，弄得不好就只是一場新形式的社交媒體活動。當代的國際規則和規范架構如果還有用的話，不能只靠共同宣言來確認，必須培育出一種共同信念。