一九一九年初，以財政總長梁啟超、工商總長張國淦和交通部長曹汝霖為首所組成的一個龐大的民國工商代表團抵達了維也納。根據李海頓提出的方案，奧匈政府與北洋政府之間初步制定出一項規模龐大的促進中國工業化進程的投資援建計劃。

    實際上在民國初年，中國的工商業已經在快速地發展著，特別是在歐戰期間，無論是官僚資本，還是民族資本，在這一時期都出現了一個欣欣向榮的好勢頭。因此，史學界往往把這一時期，稱之為中國在近代化的道路上“黃金時期”。但這一時期中國資本主義經濟的發展，與英、法、美等早期資本主義國家的工業化道路不同，而且與后來的資本主義國家日本、俄國等國也不同，具有鮮明的中國印記?？梢哉f，中國資本主義經濟發展過程中獨具一格，具有很強的中國特色。

    在北洋時期，中國的工商發展具有很強的官僚資本特征，而且還表現在官僚資本的迅速擴張和發展上。在袁世凱時期，以交通系為代表的官僚資本已經初具規模，交通系早期的代表是梁士詒，他以袁世凱為后臺，在支持袁世凱成為大總統期間有功，出任了郵傳部總長，后任總統府秘書長兼交通銀行總理。

    這一時期，交通銀行基本是扮演著中央銀行的角色，承攬了國家對外借款和發行國債、代理國庫的業務，這一時期基本上是交通銀行一家獨大的時期。在袁世凱死后，梁士飴被當成“帝制余孽”被免去交通總長一職，葉恭綽任交通部總長，他以段祺瑞為后臺，與曹汝霖、陸宗輿等人結成一派，被人們稱為新交通系。

    新交通系則與江浙的官僚資本中堅聯手形成為國會中的政學系，南方的官僚資本中堅成為江浙財閥。政學系以李根源、張群等人為代表，壟斷著華北的金融業務，以北四行（金城、鹽業、大陸、中南銀行）為立足點。江浙財閥以陳光甫、徐寄庼等人為代表，以南五行（中國、通商、上海、浙江興業、浙江實業銀行）為立足點。北洋時期的官僚資本，不僅經營金融業，也在有利的情況下向工礦業投資。如黎元洪投資山東中興煤礦，周學熙在唐山的同寶煤礦，開辦天津華新紗廠，交通系投資山西北井陘煤礦和龍煙煤礦，新交通系投資的六河溝煤礦等。段祺瑞本人，就是龍煙煤鐵礦公司和八大機器煤礦的大股東之一。

    由于北洋政府采取了“鼓勵工商”的發展政策，先后制訂了《獎勵工藝品章程》、《工商保息法》、《商會法》、《商人通例施行準則》、《公司條例施行細則》等法律法規，促進了國內民間資本工商業的發展。在這一時期，國內民族工商業發展迅速，新增投資增加1.5億元，規模擴大了兩倍左右。

    這一時期民族資本工業的領域，主要集中在輕工業上，特別是紡織和食品工業發展迅速，規模擴大了五倍。但是，中國的民族資本由于規模不足，主要以輕工業為主，重工業發展則極為緩慢。

    另外在廉價勞動力的作用下，民族資本家本對于更新設備、技術改造、采用先進工藝等工業發展的關鍵問題幾乎根本不重視，最終導致其無法和西方的先進技術設備、先進生產方式的外國資本相抗衡。

    針對中國經濟發展中的主要問題，經過德奧經濟專家和中國工商代表團的反覆協商，雙方制訂出以優先發展交通、能源、電力、工業材料、機械加工、化學工業等基礎工業部門為主的援助計劃，首先建立起一整套相對完整的工業體系。

    根據協議，德奧兩國在五年內以“國家擔保補貼、銀行出資”的方式向北洋政府提供大約150億馬克（克朗）的基礎建設和工業項目低息融資，以支持中國政府推行的國家工業化進程。其中一半的貸款以現金方式，另外一半以機械設備等實物方式和人員、技術支持的方式提供給北洋政府。

    這實際只是個開始，根據伊加爾的估計，如果這項計劃進行的順利的話，那么，在未來的五年內，德奧兩國對中國的出口總額最少在500億克朗以上，這實際相當于目前德奧兩國每年工業生產總值的三分之一，這必將極大地促進兩國的工業發展。

    另外，德奧在烏克蘭、奧斯曼帝國和安南、非洲的殖民地也制訂了類似的投資計劃。

    如果計劃進行得順利，那么將會形成一個占世界人口大約一半左右的龐大市場，這已經足以和英美所控制的龐大的殖民地市場相抗衡了。

    隨著華工軍團逐漸返回國內，北洋政府現在手上已經擁有了7個師近35萬兵力，加上原本就在京津一帶的三個師，已經對各地軍閥形成壓倒性的優勢。徐樹錚現在已經開始著手準備挨個收拾那些不聽話的軍閥們了。

    不過，誰也沒有料到，他先把目標放到了蒙古。

    蒙古在辛亥初年宣布“獨立”，后來在北洋軍的打擊下改成了“自治”。歐戰開始后，沙皇俄國陷入歐洲戰場，根本無力東顧，庫倫當局感到局勢不妙，便有了取消“自治”的提議。

    1915年10月，北京方面任命中國駐庫倫辦事大員陳毅和駐烏里雅蘇臺等地的住理專員到達外蒙任職。1916年7月，根據《恰克圖協約》，在庫倫舉行了中國大總統冊封哲市尊丹巴為呼圖克圖汗的典禮。為了整頓在沙俄控制下處于嚴重混亂的外蒙財政金融，北洋政f在庫倫設立了中國銀行，其后又開辟了張家口至庫倫的公路運輸。

    特別值得一提的是，1916年1月，哲布尊丹巴和外蒙古“自治”政府在愛國輿論的壓力下，派“司法部長”、車臣汗部盟長那旺那林和“軍事副部長”扎木彥多爾濟等到北京，向民國總統袁世凱和中央政府贈送了大批禮品，表示了愿意取消“獨立”，恢復國家統一的愿望。

    此時，外蒙各王公與以哲布尊丹巴為首的上層喇嘛集團爭斗激烈，為了奪取政權，蒙古上層王公便聯合起來，表示愿意取消“自治”，以期回恢到前清時期他們在蒙古的統治地位。北洋政府駐外蒙特派專員陳毅迅速把這一情況報告給了中央政府。

    其時，為了利用俄國內亂的時機收復中國北方邊疆領土，北洋政府設立了西北邊防督辦處，由徐樹錚出任西北邊防督辦，統籌西北邊疆事務。

    在接到陳毅的電報之后，加之又需要接應沿西伯利亞鐵路東撤的數十萬華工和數萬華工軍團，徐樹錚索性率領一個師北上庫倫，并迫使哲布尊丹巴宣布取消蒙古“自治”。